浙大黃祖輝教授：高質(zhì)量、高效率推進(jìn)鄉(xiāng)村振興
[摘要] 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要放在全局視野當(dāng)中把握與推進(jìn)。高質(zhì)量、高效率推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，既要切實(shí)落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，將產(chǎn)業(yè)振興與生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明與治理有效有機(jī)結(jié)合，又要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在產(chǎn)業(yè)振興中發(fā)揮政府、市場和行業(yè)組織的合力，在生態(tài)環(huán)境建設(shè)和綠色發(fā)展中深化“兩山”理念的認(rèn)識(shí)和踐行，以全面激活鄉(xiāng)村活力、釋放鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)能、提升鄉(xiāng)村價(jià)值。
黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以后，全國各地都在全力推進(jìn)與實(shí)施，但一些地方出現(xiàn)將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略簡化為鄉(xiāng)村工程項(xiàng)目建設(shè)的情形。高質(zhì)量、高效率的鄉(xiāng)村振興必須將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略置于全局的視野中把握與推進(jìn)，既要切實(shí)落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，又要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，激發(fā)鄉(xiāng)村活力和釋放鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)能。除了生活富裕的目標(biāo)以外，產(chǎn)業(yè)振興與生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村文明與治理有效須有機(jī)結(jié)合、互為促進(jìn)。在產(chǎn)業(yè)振興中應(yīng)妥善處理政府與市場關(guān)系，發(fā)揮行業(yè)組織的作用。在生態(tài)環(huán)境建設(shè)與綠色發(fā)展中應(yīng)深化“兩山”理念認(rèn)識(shí)和踐行。
一、切實(shí)落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展方針
2019年中央1號(hào)文件提出的農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，與就業(yè)優(yōu)先、教育優(yōu)先共同構(gòu)成我國現(xiàn)階段三大優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，其中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手。當(dāng)前，我國面臨很大的就業(yè)壓力，應(yīng)該說，這種就業(yè)壓力主要不是來自大學(xué)生的就業(yè)壓力，而是來自龐大農(nóng)民工群體能否穩(wěn)定就業(yè)的壓力，確切地說，是來自改革開放40年來已經(jīng)從農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來、文化層次不高、公共保障沒有完全覆蓋的2.86億農(nóng)民工的就業(yè)壓力。由于經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，同時(shí)不少企業(yè)面臨較大的市場和資源環(huán)境沖擊，吸納了大量農(nóng)村勞動(dòng)力的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)這幾年紛紛謀求“騰籠換鳥”、“機(jī)器換人”、“電商換市”，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。按照十九大提出的“三步走”戰(zhàn)略部署，到2035年國家要基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，這也意味著留給我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的時(shí)間并不寬裕，這對那些適應(yīng)于粗放型與低端類產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域就業(yè)的農(nóng)民工來說，帶來了嚴(yán)峻的就業(yè)轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。我國改革開放以來保持了較長時(shí)期的高速增長，經(jīng)濟(jì)總量已達(dá)世界第二，但高增長的代價(jià)也很大，不僅資源環(huán)境粗放利用，難以持續(xù)支撐高增長，而且人力資源使用也很粗放，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)公共保障體系滯后，人力資本質(zhì)量提升緩慢，跟不上經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。目前，在城市二三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員中，農(nóng)民工占了2/3，而他們的文化程度平均僅為初中，很顯然，這樣的人力資本結(jié)構(gòu)，既難適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長，又會(huì)對社會(huì)穩(wěn)定就業(yè)帶來空前壓力。因此，中央在十九大不僅提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，而且還提出就業(yè)、教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)該是基于這一形勢考量基礎(chǔ)上所作出的重大戰(zhàn)略決策，而這三大優(yōu)先戰(zhàn)略，本質(zhì)上還是與“三農(nóng)”密切相關(guān)，可見，以鄉(xiāng)村振興為總抓手的農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，在當(dāng)前是至關(guān)重要的戰(zhàn)略。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的壓艙石。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨四大硬任務(wù)。一是脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。按現(xiàn)行國家農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)測算，2018年我國貧困發(fā)生率已下降到1.7%，但是有些地方貧困率仍然超過10%，剩余1660萬貧困人口的脫貧任務(wù)非常艱巨。這些人口往往是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中難以消化的特困人口，是脫貧攻堅(jiān)中難啃的硬骨頭，主要集中在生存環(huán)境極其惡劣的農(nóng)村偏遠(yuǎn)山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)和一些革命老區(qū)。即使通過制度兜底和精準(zhǔn)扶貧使這些人口在收入上脫貧，但是這些對象的可持續(xù)脫貧壓力依然較大，“兩不愁和三保障”問題并沒有真正解決極易再次返貧。此外，如果就業(yè)形勢穩(wěn)不住，還可能出現(xiàn)因失業(yè)而返貧的情況。二是2020年全面建成小康社會(huì)。在全面小康路上，要做到一戶不少、一個(gè)不落，全面小康不僅有收入要求，更要有社會(huì)公共保障等指標(biāo)要求，任務(wù)并不輕松。三是國民收入倍增計(jì)劃。要按照2010年的不變價(jià)格計(jì)算，到2020年，人均國民收入和城鄉(xiāng)居民收入要比2010年翻一番。改革開放40年來，隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已發(fā)生較大變化，2018年，我國農(nóng)業(yè)凈增加值占GDP總量的比重已下降到7.2%，而從就業(yè)結(jié)構(gòu)看，盡管已有2.86億農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力占全社會(huì)勞動(dòng)力的比重仍然接近27%。表明農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的比重下降速度明顯滯后于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值的下降速度，這就導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率依然大大低于二三產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率，農(nóng)民對國民收入這塊蛋糕的人均分享份額是大大低于二三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力的，農(nóng)民收入的增長與翻番依然不容樂觀。四是農(nóng)村環(huán)境整治。要求到2020年全國村域?qū)用娴纳鷳B(tài)環(huán)境和人居環(huán)境要有明顯改善。國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要分三步走，其中到2020年要取得重要進(jìn)展，這四大硬任務(wù)的完成應(yīng)該是衡量鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略取得重要進(jìn)展的重要標(biāo)志，因此，鄉(xiāng)村振興不僅要突出農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，而且要從全局來把握，高質(zhì)量、高效率的推進(jìn)。
二、以新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略
鄉(xiāng)村振興是鄉(xiāng)村價(jià)值提升的過程。鄉(xiāng)村價(jià)值是相對于城市價(jià)值而言的，人類社會(huì)發(fā)展和演進(jìn)的規(guī)律表明，鄉(xiāng)村價(jià)值會(huì)呈現(xiàn)U型的軌跡。在農(nóng)耕文明時(shí)代，鄉(xiāng)村價(jià)值要高于城市價(jià)值，隨著工業(yè)化和城市化的興起，鄉(xiāng)村價(jià)值步入低于城市價(jià)值的階段，但到了工業(yè)化和城市化的高級(jí)階段，城市對鄉(xiāng)村的需求進(jìn)一步擴(kuò)大，不僅是食物需求，而且更有生態(tài)環(huán)境和休閑養(yǎng)生與旅游的需求，城市對鄉(xiāng)村需求的變化與提升，將使鄉(xiāng)村價(jià)值再現(xiàn)，甚至于超過城市的價(jià)值。鄉(xiāng)村價(jià)值不僅與工業(yè)化和城市化的進(jìn)程有關(guān)，而且也與互聯(lián)網(wǎng)與信息化的發(fā)展有關(guān)，互聯(lián)網(wǎng)與信息化的發(fā)展能夠改變時(shí)空關(guān)系，有助于縮短時(shí)空距離和提升鄉(xiāng)村價(jià)值，這為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村價(jià)值提升提供了可能。當(dāng)前，我國總體上已處在工業(yè)化轉(zhuǎn)型升級(jí)、城市化提升發(fā)展和信息化加快發(fā)展時(shí)期，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，如長三角和珠三角區(qū)域，工業(yè)化與城市化已進(jìn)入高級(jí)階段，相應(yīng)的，這些區(qū)域的鄉(xiāng)村正呈現(xiàn)出價(jià)值再現(xiàn)與提升的態(tài)勢。充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村價(jià)值的U型特征，把握機(jī)遇與規(guī)律，對于科學(xué)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大。
從上述意義上講，城市化的充分發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的前提，鄉(xiāng)村振興要以城市化引領(lǐng)，鄉(xiāng)村振興既是鄉(xiāng)村本土人口減少的過程，也是鄉(xiāng)村人口空間優(yōu)化的過程[1]。在我國，城市化引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，一是通過城鄉(xiāng)二元體制的破解，解決好進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問題，也就是說，城市不僅要吸納農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城就業(yè)，而且要解決農(nóng)村居民居家遷移進(jìn)城的公共保障問題，這也是解決中國小農(nóng)問題的基本路徑，小農(nóng)的基本出路就是通過分工分業(yè)，轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，而小農(nóng)的城市化與市民化是主要的方向。與此同時(shí)，農(nóng)村應(yīng)通過集體產(chǎn)權(quán)制度的深化改革，助推進(jìn)城農(nóng)民的市民化。城市對鄉(xiāng)村振興的引領(lǐng)，還應(yīng)體現(xiàn)在以城帶鄉(xiāng)方面，要鼓勵(lì)與支持城市人才、技術(shù)與資本下鄉(xiāng)助推鄉(xiāng)村振興，要改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和信息化體系，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，激活鄉(xiāng)村休閑市場，吸引更多城市居民下鄉(xiāng)，繁榮鄉(xiāng)村市場。
城市化的本質(zhì)是產(chǎn)業(yè)和人口在空間的集聚過程，以城市化引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興，還應(yīng)包括鄉(xiāng)村自身人口在空間的優(yōu)化過程，使鄉(xiāng)村人口更趨于經(jīng)濟(jì)分布和市場分布，更有利于公共服務(wù)的有效覆蓋。基于此，鄉(xiāng)村振興并非都要以村為載體，如果考慮到一些地區(qū)鄉(xiāng)村人口的空間優(yōu)化與相對集聚，也可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為載體，打造和形成與城市群相匹配，生產(chǎn)、生活、生態(tài)一體，公共服務(wù)空間有效覆蓋的鄉(xiāng)村群。具體而言，鄉(xiāng)村振興應(yīng)從鄉(xiāng)村區(qū)位以及人口、產(chǎn)業(yè)、資源稟賦的實(shí)際與優(yōu)化視角出發(fā)，對現(xiàn)有村莊進(jìn)行科學(xué)分類與定位，通過科學(xué)規(guī)劃、利益置換、公共服務(wù)有效覆蓋與吸引，搬遷一些村莊，同時(shí)，保護(hù)與發(fā)展具有產(chǎn)業(yè)或文化的特色村，改造與轉(zhuǎn)型一些城（鎮(zhèn)）中村與城（鎮(zhèn)）郊村，提升與優(yōu)化中心村與集聚村，形成產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、治理有效、公共服務(wù)有效覆蓋的鄉(xiāng)村群，使鄉(xiāng)村成為進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的助推器，城市群與田園生態(tài)城鎮(zhèn)的新空間，城市居民美好生活向往的所在地。
三、將生態(tài)宜居有效融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展
鄉(xiāng)村振興過程中的產(chǎn)業(yè)興旺與生態(tài)宜居應(yīng)該相互結(jié)合，關(guān)鍵是要深化對產(chǎn)業(yè)興旺和生態(tài)宜居的認(rèn)識(shí)，尤其要將生態(tài)宜居納入產(chǎn)業(yè)體系范疇，作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組成部分，而不是就生態(tài)論生態(tài)[2]。就鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，一方面，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要應(yīng)由市場來主導(dǎo)，另一方面，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能局限于第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品大多是生活必需品，需求收入彈性較小，因此，第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不像二三產(chǎn)業(yè)那樣有足夠的發(fā)展空間與市場。第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)是提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和供給效率，以提高農(nóng)業(yè)競爭力。參照國際經(jīng)驗(yàn)，提高農(nóng)業(yè)競爭力的出路，一是技術(shù)進(jìn)步，二是減少農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，后者主要取決于城市化與工業(yè)化對農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的吸收。此外，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺還必須走“接二連三”和功能多樣的道路，也就是要推進(jìn)農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和多功能發(fā)展。這樣的產(chǎn)業(yè)，不僅附加值高，而且能觸及市場終端，這樣的農(nóng)業(yè)就能做大和做強(qiáng)。以美國為例，第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)僅占國民生產(chǎn)總值的百分之一點(diǎn)幾，但“接二連三”和功能多樣的農(nóng)業(yè)卻可以接近國民生產(chǎn)總值的20%，從這一意義上講，我國鄉(xiāng)村振興中農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛力和空間還很大。
生態(tài)宜居也是鄉(xiāng)村振興的重要標(biāo)志。實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居的目標(biāo)，不僅要有優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境作保障，而且要有便捷與整潔的環(huán)境設(shè)施相匹配，然而，這些環(huán)境設(shè)施大多具有公共的屬性，實(shí)踐中往往難以有效維護(hù)、營運(yùn)和可持續(xù)供給。中央要求全國村域環(huán)境到2020年有明顯改善，并且發(fā)文要求把浙江的“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)向全國推廣。浙江的“千萬工程”就是“千村示范、萬村整治”工程，從2003年開始實(shí)施，包括鄉(xiāng)村道路硬化、垃圾分類和集中處理、鄉(xiāng)村污水治理、村莊廁所改造和村容村貌改善等五大村莊環(huán)境整治工程。2018年，浙江省被聯(lián)合國授予“地球衛(wèi)士獎(jiǎng)”，表彰中國對生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的貢獻(xiàn)。浙江的“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)可以概括四個(gè)要點(diǎn)。一是政府高度重視，并且將“千萬工程”作為一把手工程。二是增加村莊環(huán)境投入，并且每年保持增長。三是建立環(huán)境規(guī)制，并且嚴(yán)格監(jiān)管與考核。四是動(dòng)員群眾廣泛參與，并且發(fā)揮市場激勵(lì)作用。也就是說，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與環(huán)境整治的積極性，不僅要重視生態(tài)文明思想在民眾的傳播與滲透，而且引入市場機(jī)制，將環(huán)境公共品轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌銎贰Ｔ谡憬l(xiāng)村生態(tài)宜居不僅僅是為了村民宜居，而且也是為了城市居民來宜居，也就是將宜居生態(tài)作為產(chǎn)業(yè)組成部分，作為鄉(xiāng)村休閑旅游、民宿與農(nóng)家旅社的基礎(chǔ)條件，并且與農(nóng)民的利益相掛鉤，這樣，廣大村民就有內(nèi)在動(dòng)力，就會(huì)更有積極性參與鄉(xiāng)村環(huán)境整治與維護(hù)，就會(huì)使鄉(xiāng)村環(huán)境的改善具有可持續(xù)性。這實(shí)質(zhì)上是習(xí)近平“兩山”理念的精髓所在，即一方面，資源生態(tài)環(huán)境不能成為發(fā)展代價(jià)，另一方面，資源生態(tài)環(huán)境也不能不產(chǎn)生效益，應(yīng)該成為綠色發(fā)展、生態(tài)富民的本底。前者是底線思維，后者是發(fā)展思維，兩者是辨證統(tǒng)一。
四、將鄉(xiāng)風(fēng)文明有效融入治理體系
如何在鄉(xiāng)村振興中切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，除了重視鄉(xiāng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扎實(shí)抓好精神文明建設(shè)，將傳統(tǒng)文明和現(xiàn)代文明融為一體，弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，還應(yīng)該將鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)提升到鄉(xiāng)村治理高度，融入到鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)中。鄉(xiāng)村基層治理有效的制度基礎(chǔ)是自治、法治和德治相結(jié)合。首先，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村自治和他治的有機(jī)結(jié)合。自治是相對于他治而言的，自治與他治的有機(jī)匹配，有助于提高社會(huì)治理效率。但自治需要解決賦權(quán)問題，需要處理好自治組織和他治組織的關(guān)系，以防止組織沖突。從當(dāng)前我國治理結(jié)構(gòu)特征看，他治是處于主導(dǎo)地位的，因此，要增強(qiáng)鄉(xiāng)村自治能力與水平，既需要為自治組織提供組織空間，又需要轉(zhuǎn)變政府某些職能，同時(shí)為社會(huì)組織發(fā)展?fàn)I造寬松環(huán)境。其次，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村法治與德治的有效結(jié)合。從本質(zhì)上看，法治和德治是國家治理體系的兩大制度安排，制度則是約束人們行為方式的一系列規(guī)范，是人類行為的指南。制度包括正規(guī)性制度和非正規(guī)性制度兩大類別，正規(guī)性制度是指具有強(qiáng)制性、治理對象若不遵從就會(huì)付出代價(jià)的制度，法治屬于正規(guī)性制度的范疇與制度安排。非正規(guī)性制度是指不具強(qiáng)制性、但治理對象仍然遵從的制度，德治就屬于非正規(guī)性制度的范疇與制定安排。德治在現(xiàn)實(shí)中既與倫理道德體系建構(gòu)有關(guān)，更與文化、習(xí)俗、慣例、宗教、權(quán)威等建構(gòu)與運(yùn)用有關(guān)。
正規(guī)性制度的特點(diǎn)是對治理對象行為的約束性強(qiáng)，其局限性體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是制度實(shí)施成本有時(shí)很高，以至于難以有效實(shí)施。二是治理對象的行為改變往往不是出于內(nèi)心，而是具有表面性，一旦放松制度，又會(huì)“死灰復(fù)燃”。因此，有效的鄉(xiāng)村治理體系，不僅要發(fā)揮正規(guī)性制度的作用，而且也要發(fā)揮依靠道德約束，不強(qiáng)制、又被遵從的非正規(guī)性制度的作用。將鄉(xiāng)風(fēng)文明與治理有效緊密結(jié)合，就是要將文化元素與德治結(jié)合，就是要將德治作為一種非正規(guī)性制度，與法治這一正規(guī)性制度有效匹配，形成高效的治理結(jié)構(gòu)與體系[3]。在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中，國家大力弘揚(yáng)鄉(xiāng)風(fēng)文明，主張移風(fēng)易俗，祛除農(nóng)村陋習(xí)，比如鄉(xiāng)村紅白喜事盲目攀比的風(fēng)氣，目的不是要打亂農(nóng)村的健康習(xí)俗與文化，而是要營造喜慶、健康的人情往來，目的是更好發(fā)揮健康習(xí)俗與文化在鄉(xiāng)村治理中作用，以真正體現(xiàn)現(xiàn)代鄉(xiāng)風(fēng)文明。法治與德治在鄉(xiāng)村治理中的有效匹配，實(shí)際上就是體現(xiàn)剛?cè)嵯酀?jì)、張弛有度的治理，或者說體現(xiàn)法治的威嚴(yán)與剛性和文化習(xí)俗慣例的柔性這兩者的相得益彰。充分發(fā)揮德治這一非正規(guī)性制度的作用，不是法制不重要，而是農(nóng)村中很多問題的解決還上升不到法治層面。例如打擊村霸，恐怕有些人還算不上真正的村霸，構(gòu)不成刑事責(zé)任。再如農(nóng)村環(huán)境整治，嚴(yán)格講村委會(huì)不是執(zhí)法單位，沒有處罰權(quán)，進(jìn)而治理亂扔垃圾行為不能簡單粗暴地予以行政處罰，但是可以道德規(guī)勸。對于不遵守村規(guī)民約的行為主體，可以上道德黑名單，通過加強(qiáng)道德評判或村務(wù)監(jiān)督來約束此類行為。總體上，只有把鄉(xiāng)風(fēng)文明上升到農(nóng)村基層治理層面，上升到德治的高度，充分發(fā)揮非正規(guī)性制度的作用，才能使鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)產(chǎn)生實(shí)效，并且具有可持續(xù)性，才能避免鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)落入形式主義的窠臼。
五、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革
深化農(nóng)村改革，尤其是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，意義十分重大，它既是鄉(xiāng)村振興與發(fā)展必須攻克的難題，也是黨的十九大所提出的中國經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)所在，即完善產(chǎn)權(quán)制度和實(shí)現(xiàn)要素市場化配置，其核心是要發(fā)揮市場機(jī)制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，但同時(shí)，在農(nóng)村又要堅(jiān)持土地的集體所有。這就引出了我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須兼顧的三個(gè)要點(diǎn)，一是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，二是保障和賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，三是發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)。改革開放以來，通過農(nóng)村土地的農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營，我國不僅轉(zhuǎn)變了農(nóng)業(yè)的經(jīng)營制度，而且也變革了農(nóng)村集體的產(chǎn)權(quán)制度，逐步建立了以土地“三權(quán)分置”為特點(diǎn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)與農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度，其本質(zhì)是同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)要求和政治要求，這一制度可以說是中國特色社會(huì)主義制度在農(nóng)村基層的重要體現(xiàn)和基本要求。換言之，鞏固和完善中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度，實(shí)質(zhì)上就是要鞏固和完善土地集體所有基礎(chǔ)上的農(nóng)戶市場經(jīng)營制度，而這一集體所有和農(nóng)戶經(jīng)營的制度又是以長久不變的土地農(nóng)戶家庭承包制來維系的。相應(yīng)的，保障并且賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)益就不僅僅是為了增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收益，而是要使農(nóng)民能真正成為市場經(jīng)濟(jì)的主體，這實(shí)際上是市場機(jī)制能否真正發(fā)揮作用的前提條件，因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)是交易經(jīng)濟(jì)，因而市場主體的產(chǎn)權(quán)完整性就是必要條件。而發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，并不僅僅是指集體經(jīng)濟(jì)本身的發(fā)展，而且也涵蓋了村集體作為集體土地與集體資產(chǎn)所有者，以及作為農(nóng)村基層社會(huì)管理者的重要地位，這恰恰是中國特色社會(huì)主義制度的特點(diǎn)所在。事實(shí)上，實(shí)踐中的我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并不單純是個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，而是一個(gè)集村黨支部、村民委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社三個(gè)組織，也就是集政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)三大功能于一體、“三塊牌子、一套班子”的農(nóng)村集體組織。因此，從某種意義上講，如果保障和賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益是市場經(jīng)濟(jì)體制建構(gòu)的需要，那么發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)就是我國農(nóng)村基層政治社會(huì)體制的要求，而兩者的有效結(jié)合，則是中國特色社會(huì)主義制度在農(nóng)村的體現(xiàn)。
如何在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中兼顧這兩者的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)集體公有制產(chǎn)權(quán)與市場經(jīng)濟(jì)制度的有效結(jié)合，有必要在現(xiàn)行集體產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”架構(gòu)下，探索集體與農(nóng)民混合所有的集體產(chǎn)權(quán)有效形式和制度安排。從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)看，權(quán)屬和權(quán)能是產(chǎn)權(quán)的兩個(gè)基本維度。權(quán)屬是產(chǎn)權(quán)的歸屬，權(quán)能是一系列的權(quán)利束，包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、抵押權(quán)和繼承權(quán)等。在產(chǎn)權(quán)歸屬清晰的基礎(chǔ)上，充分的權(quán)能是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)市場交易和實(shí)現(xiàn)市場效率的前提。從目前我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的“三權(quán)分置”架構(gòu)看，權(quán)屬關(guān)系是比較清晰了，但權(quán)能無論從集體和農(nóng)民看，都不很充分。就集體而言，盡管所有權(quán)是明確的，但是作為所有者的集體的權(quán)能卻是缺失的，體現(xiàn)在村集體既沒有獲得土地承包者交納的承包款，也沒有獲得宅基地上農(nóng)民出租房屋的租金，以及改革后的村集體股份合作社普遍沒有集體股。從農(nóng)民角度看，盡管擁有了長久不變的土地承包權(quán)和宅基地與建房的資格權(quán)，以及集體股份合作社的股權(quán)，但權(quán)能也是不充分的，比如，土地只有經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)交易，但承包權(quán)卻難以有償退出與交易；宅基地上的房屋可以出租，但卻不能買賣；集體確認(rèn)的股權(quán)可以在村范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓交易，但不能對外轉(zhuǎn)讓交易，等等。這樣的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度安排，既不利于具有農(nóng)村基層政治社會(huì)功能的集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，又不利于作為市場經(jīng)濟(jì)主體的農(nóng)民的充分發(fā)展和市場機(jī)制的有效發(fā)揮。很顯然，權(quán)能不充分的市場主體是難于與權(quán)能充分的市場主體進(jìn)行平等競爭的，比如，同樣是從事農(nóng)業(yè)投資和經(jīng)營，城市居民就能用可以買賣的房產(chǎn)進(jìn)行抵押獲得貸款，而農(nóng)民用不能買賣的房產(chǎn)進(jìn)行抵押，就難以獲得貸款，農(nóng)民在市場競爭中已經(jīng)輸在了起跑線上。權(quán)能的不充分，還不利于勞動(dòng)力要素的高效流動(dòng)和優(yōu)化配置，比如，在城市化的進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的市民化問題解決，實(shí)際上不僅是受制于城鄉(xiāng)分割的社保體制，而且也受制于的權(quán)能不充分的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。研究調(diào)查表明，即使流入地政府能解決基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的問題，絕大部分的農(nóng)民工仍表示今后不會(huì)定居城市，其原因并非是鄉(xiāng)愁、落葉歸根或生活習(xí)慣與文化差異，而是他在農(nóng)村的諸多權(quán)益不能被有效處置，而這些權(quán)益他又不愿意無償放棄。
集體和農(nóng)民的混合所有將是我國農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，具體的實(shí)現(xiàn)路徑，不是從農(nóng)民這兒收回權(quán)能，或者放棄集體的所有權(quán)，而是先把產(chǎn)權(quán)的權(quán)能賦足，也就是先把產(chǎn)權(quán)這一蛋糕做大，然后將蛋糕在集體和農(nóng)民這兩個(gè)主體之間進(jìn)行合理的切割。也就是說，混合所有的產(chǎn)權(quán)制度框架下，農(nóng)村集體仍然擁有所有權(quán)，同時(shí)將其他權(quán)能充分賦予農(nóng)民，使農(nóng)民能依靠市場化交易產(chǎn)權(quán)，把集體經(jīng)濟(jì)的蛋糕做大，與此同時(shí)，村集體必須對集體產(chǎn)權(quán)（承包土地、宅基地、集體資產(chǎn)）的交易收益獲得相應(yīng)的份額，以體現(xiàn)集體公有產(chǎn)權(quán)所有者的具體權(quán)益和中國制度特色。值得指出的是，實(shí)施混合所有的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，還需要消除相關(guān)制約因素，要有相應(yīng)改革作配套。一是盡快建立城鄉(xiāng)一體和區(qū)域均衡的公共保障體系，尤其是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的保障由公共保障對土地保障的替代。二是有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)由政社不分向政社分類轉(zhuǎn)變，以及農(nóng)民權(quán)益由不能交易的身份依附向可交易的契約依附轉(zhuǎn)變。三是深化農(nóng)村宅基地制度改革。要在建立城鄉(xiāng)一體社會(huì)保障體系的同時(shí)，既賦予農(nóng)民可充分交易的房產(chǎn)權(quán)，又了斷無償?shù)恼毓┙o制度。
六、形成政府、市場與行業(yè)組織合力
高質(zhì)量推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，政府要有為和適度，而不能缺位或過度。政府主導(dǎo)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，是我國政治與行政體制的優(yōu)勢體現(xiàn)。但政府主導(dǎo)并不意味著政府無所不為和取代市場。實(shí)踐中，政府推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是分三步走，不宜操之過急，更不能把鄉(xiāng)村振興單純作為“硬件”工程建設(shè)來抓，畢竟鄉(xiāng)村振興還有相當(dāng)重要的鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效的內(nèi)容，屬于“軟件”工程，不是“硬件”工程項(xiàng)目所能涵蓋的。對于公共性領(lǐng)域，比如社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府強(qiáng)力介入有必要且正當(dāng)，但是對于非公共性領(lǐng)域，比如產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府應(yīng)著眼于調(diào)控和引導(dǎo)，如規(guī)劃引導(dǎo)、政策引導(dǎo)、投入引導(dǎo)和示范引導(dǎo)等。一旦政府引導(dǎo)變成政府包辦，市場的作用就難以發(fā)揮，結(jié)果往往是地方政府忙著招商引資，鋪攤子、上項(xiàng)目，各種名目繁多的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、示范區(qū)以及模范村、示范村層出不窮，但實(shí)際上大多是政績工程。尤其是對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育，政府偏重于補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)等政策支持，政策的偏差性比較明顯，集中反映在沒能處理好新型主體和普通小農(nóng)的關(guān)系，由此，既導(dǎo)致了農(nóng)民的過度分化，又導(dǎo)致不少新型主體的行為扭曲及其組織異化。農(nóng)民的過度分化使得農(nóng)民難以組織化，從而小農(nóng)難以與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接[4]。新型主體的行為扭曲及其組織異化，使得這些主體不懼市場，從事農(nóng)業(yè)不以市場為導(dǎo)向，只以政府為導(dǎo)向，致使市場缺失真正主體，市場機(jī)制難以奏效，而政府財(cái)政負(fù)擔(dān)則不斷加重，農(nóng)產(chǎn)品市場處于無序競爭狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)興旺演變?yōu)槌蔀楫a(chǎn)業(yè)過剩，真正的受損者并不是新型主體，而是那些普通農(nóng)民和小農(nóng)，因?yàn)樗麄兊玫秸难a(bǔ)貼并不多。
因此，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，尤其是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，必須處理好政府和市場的關(guān)系，同時(shí)重視行業(yè)組織的作用，要形成政府、市場、行業(yè)組織的合力。需要充分認(rèn)識(shí)到的是，有為的政府應(yīng)該是既能在公共領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用的政府，也是能夠充分發(fā)揮市場和行業(yè)組織作用的政府。政府發(fā)揮市場和行業(yè)組織的作用，一方面是要轉(zhuǎn)變政府的部分職能，將這些職能轉(zhuǎn)由市場和行業(yè)組織來行使。除了市場以外，不能低估行業(yè)組織的作用，因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在政府和市場都低效或失靈的情況，這時(shí)候行業(yè)組織的作用是極其重要的。行業(yè)組織的重要性在于它能夠突破區(qū)域行政壁壘，有效避免地方政府本位主義和各自為戰(zhàn)的局面，同時(shí)，行業(yè)組織還能通過行業(yè)自律和行業(yè)內(nèi)的協(xié)調(diào)，避免同業(yè)市場過度競爭對市場主體的傷害[6]。另一方面，政府發(fā)揮市場和行業(yè)組織的作用，還應(yīng)著力建立有效的市場運(yùn)作的體系，核心是建立市場賴以運(yùn)行的產(chǎn)權(quán)制度，即建立權(quán)屬清晰、權(quán)能充分的產(chǎn)權(quán)制度。針對農(nóng)業(yè)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革，重點(diǎn)是要通過完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置的改革，激活市場、主體和要素，建立起政府、市場、行業(yè)組織協(xié)同運(yùn)作，“三位一體”的農(nóng)業(yè)供給側(cè)的制度架構(gòu)，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺和振興發(fā)展提供制度性保障。
七、深化“兩山”理念認(rèn)識(shí)與踐行
2005年8月，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平同志在浙江湖州安吉考察時(shí)提出了“綠水青山就是金山銀山”的論斷，這一論斷具有很豐富的思想內(nèi)涵。“兩山”理念的基本精髓在于兩個(gè)要點(diǎn)。一是在溫飽都已經(jīng)解決的情況下，資源生態(tài)是不能作為發(fā)展代價(jià)的，也就是不能靠犧牲環(huán)境獲得發(fā)展，這是習(xí)書記生態(tài)文明、綠色發(fā)展的底線思維。二是資源生態(tài)也不能光沉睡在那里，而是應(yīng)該轉(zhuǎn)化為財(cái)富，即成為金山銀山，這是習(xí)書記生態(tài)文明、綠色發(fā)展的發(fā)展思維。只有將底線思維與發(fā)展思維相結(jié)合，才能夠?qū)崿F(xiàn)既保護(hù)環(huán)境又發(fā)展經(jīng)濟(jì)和致富百姓的多重目標(biāo)。習(xí)書記的“綠水青山”還是個(gè)廣義的概念，它還涵蓋冰天雪地、海浪沙灘、戈壁沙漠、草原湖泊、藍(lán)天白云、優(yōu)質(zhì)的空氣、宜人的氣候。也就是說，“綠水青山”是普遍存在的，但要使“綠水青山”變?yōu)椤敖鹕姐y山”，按照習(xí)書記的思想，關(guān)鍵是要做好“轉(zhuǎn)換”這篇文章。實(shí)踐中，隨著溫飽問題的解決，我國不少欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如沿海的丘陵山區(qū)、大多數(shù)中部地區(qū)、西南地區(qū)和東北地區(qū)，生態(tài)環(huán)境得到了較快的恢復(fù)，盡管這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境也曾經(jīng)被破壞過，但大多是一種生存性的破壞，而不是工業(yè)化的污染性破壞，因此，一旦解決了溫飽問題，并且勞動(dòng)力外出就業(yè)，對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的生存性依賴就明顯減弱，這些區(qū)域的生態(tài)環(huán)境的自主性恢復(fù)就很快，就能再次呈現(xiàn)“綠水青山”的景象，然而，它們基本上還沒有轉(zhuǎn)換為“金山銀山”，這說明，將“綠水青山”轉(zhuǎn)換為“金山銀山”既要有個(gè)過程，還需要有“轉(zhuǎn)換”的路徑和機(jī)制。這個(gè)過程與老百姓對生態(tài)環(huán)境的認(rèn)識(shí)變化有關(guān)，也就是習(xí)書記所指出的“三個(gè)階段”的認(rèn)識(shí)變化。第一階段，在溫飽沒有解決的情況下，老百姓的思想往往是“要用綠水青山換金山銀山”，這時(shí)候生態(tài)環(huán)境的破壞很難避免；第二階段，當(dāng)溫飽已經(jīng)解決的情況下，老百姓的思想往往就變成“既要綠水青山，又要金山銀山”，這時(shí)候處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系就很重要；第三階段，當(dāng)不少百姓都達(dá)到小康富裕的時(shí)候，許多人就會(huì)認(rèn)為，這個(gè)“綠水青山本來就是金山銀山”，當(dāng)然，這個(gè)“許多人”往往還不是“綠水青山”所在地的百姓，而是收入水平相對高，已經(jīng)先富裕起來的城市居民，他們的需求是“綠水青山”轉(zhuǎn)換為“金山銀山”的關(guān)鍵。
基于我國資源稟賦的多樣性，區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展差異性大的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，要使“綠水青山”轉(zhuǎn)換為“金山銀山”，尤其是使廣大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“綠水青山”轉(zhuǎn)換為“金山銀山”，就需要確立生態(tài)經(jīng)濟(jì)化，經(jīng)濟(jì)生態(tài)化的綠色發(fā)展理念，按照城鄉(xiāng)一體和區(qū)域協(xié)同的發(fā)展思路，并且通過市場的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)這種“轉(zhuǎn)換”。具體說來，“綠水青山”轉(zhuǎn)換成“金山銀山”的路徑：一是保護(hù)“綠水青山”。這是“綠水青山”轉(zhuǎn)換成“金山銀山”的前提。由于生態(tài)具有公共屬性，為了激勵(lì)生態(tài)保護(hù)，需要對保護(hù)者進(jìn)行激勵(lì)，這就要對生態(tài)保護(hù)進(jìn)行補(bǔ)償。為此，要建立著眼于提高補(bǔ)償水平、多元化補(bǔ)償、多渠道籌集，差異化補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)保護(hù)體系與補(bǔ)償機(jī)制。要?jiǎng)?chuàng)新政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付方式，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶持型、技術(shù)支持型和人才培訓(xùn)型的轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)高度重視和發(fā)揮市場、社會(huì)組織和個(gè)人在生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償體系中的作用。二是發(fā)展“綠水青山”產(chǎn)業(yè)。這是以“綠水青山”相容性和配套性產(chǎn)業(yè)發(fā)展為載體，在相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)中體現(xiàn)和轉(zhuǎn)換“綠水青山”價(jià)值的路徑。主要包括兩種類型的產(chǎn)業(yè)，首先是“綠水青山”內(nèi)生性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。內(nèi)生性產(chǎn)業(yè)是指這種產(chǎn)業(yè)與業(yè)態(tài)是與相關(guān)資源生態(tài)高度相容與共生的，比如林下經(jīng)濟(jì)、休閑養(yǎng)生等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于生態(tài)資源的承載量是有限的，這類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模應(yīng)適度，要避免產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過生態(tài)資源承載量。其次是“綠水青山”外生性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。主要是指關(guān)聯(lián)性配套產(chǎn)業(yè)，尤其是相關(guān)服務(wù)業(yè)，如餐飲、住宿、娛樂、購物、通訊、交通等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間較大，是“綠水青山”轉(zhuǎn)換成“金山銀山”，做大“綠水青山”經(jīng)濟(jì)的重要路徑。三是推進(jìn)“綠水青山”產(chǎn)權(quán)交易。這是將生態(tài)資源直接轉(zhuǎn)換成“金山銀山”的路徑，關(guān)鍵是深化土地、林權(quán)和相關(guān)自然資源產(chǎn)權(quán)與環(huán)境管理制度的改革。對于難以或不宜確權(quán)到人或戶的“綠水青山”資源，可以采用分權(quán)化和地方化的思路，將資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)到相應(yīng)的主體或產(chǎn)權(quán)共同體，同時(shí)建立自然資源產(chǎn)權(quán)或生態(tài)配額的市場交易體系與制度。首先可以考慮和實(shí)施的項(xiàng)目有：建立和完善水權(quán)交易體系和市場；建立碳排放配額和碳匯交易市場；建立森林覆蓋率配額交易體系和市場；建立生態(tài)標(biāo)志認(rèn)證體系和標(biāo)志產(chǎn)品溢價(jià)交易體系。四是創(chuàng)新“綠水青山”營銷方式。“綠水青山”轉(zhuǎn)換成“金山銀山”的關(guān)鍵是城市居民向往“綠水青山”，因此，要善于營銷“綠水青山”，以質(zhì)量為根本、品牌為龍頭、網(wǎng)絡(luò)為渠道、組織為載體，著力打造產(chǎn)地消費(fèi)市場，使“綠水青山”成為致富產(chǎn)地百姓的“金山銀山”。
